RELATOR: Senador EDISON LOBÃO

I – RELATÓRIO

Em 27 de abril de 1999, foi aprovado pelo Plenário do Senado Federal o Requerimento nº 149, de 1999, de autoria do Senador Lúcio Alcântara, determinando a tramitação conjunta dos Projetos de Lei da Câmara nº 063, de 1996, nº 99, de 1996 e nº 27, de 1998, por versarem temas correlatos. Nesse mesmo dia, a matéria constante dos três projetos de lei foi enviada à Comissão de Assuntos Econômicos, de onde, em 04 de maio de 1999, me foi encaminhada para relatar.

Examino, em seguida, o conteúdo de cada um desses projetos de lei.

I.1 – PLC nº 063/96

O PLC nº 063/96, de autoria do nobre Deputado Maurício Requião, "Dispõe sobre a transferência de recursos federais destinados aos programas de alimentação escolar e do livro didático e ao programa do leite", compõe-se de três artigos.

Seu art. 1º especifica que os Estados, o Distrito Federal e os Municípios não dependerão de comprovação da adimplência com obrigações perante o governo federal para receber recursos relativos à manutenção dos programas de merenda escolar, do livro didático e do programa do leite.

De outra parte, o parágrafo único do art. 1º prevê que, na hipótese de ter sido constatada irregularidade na administração ou prestação de contas do Município ou do Estado ou do Distrito Federal nas despesas com os programas de merenda escolar, ou do livro didático, os recursos de que trata o artigo serão transferidos diretamente às escolas, sem prejuízo das sanções cabíveis aos responsáveis pela sua aplicação.

Os arts. 2º e 3º constituem, respectivamente, as cláusulas de vigência e revogatória.

O PLC nº 063/96 foi apreciado, inicialmente, pela Comissão de Educação, na qual foi aprovado o substitutivo do relator, Senador Lúcio Alcântara, que mantém, em essência, o texto do caput do art. 1º do projeto original, nele inserindo apenas alguns ajustes de redação, mas altera, substancialmente, o conteúdo do parágrafo único do artigo, com o propósito de vedar a transferência dos recursos sempre que seja constatada irregularidade na administração dos programas citados acima ou na prestação de contas das despesas a eles associadas.

O projeto de lei foi, posteriormente, submetido à Comissão de Assuntos Econômicos, onde foi aprovado o parecer do relator, Senador José Fogaça, que manteve os termos do substitutivo do Senador Lúcio Alcântara, com a adoção, porém, da Subemenda nº 01, a qual suprime o art. 3º do substitutivo a fim de adequá-lo ao disposto no art. 9º da Lei Complementar nº 95, de 26 de fevereiro de 1998.

I.2 – PLC nº 99/96

O PLC nº 99/96, também de autoria do Deputado Maurício Requião, "Altera a Lei nº 8.913, de 12 de julho de 1994, que dispõe sobre a municipalização da merenda escolar.". A alteração restringe-se ao conteúdo do art. 1º da Lei, cuja redação é a seguinte:

Art. 1º Os recursos consignados no orçamento da União, destinados a programas de alimentação escolar em estabelecimentos de educação pré-escolar e de ensino fundamental, serão repassados, em parcelas mensais, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios.

 § 1º O montante dos recursos repassados a cada Estado, ao Distrito Federal e a cada Município será diretamente proporcional ao número de matrículas nos sistemas de ensino por eles mantidos.

 § 2º Os recursos destinados a programas de alimentação escolar em estabelecimentos mantidos pela União serão diretamente por ela administrados."

O PLC nº 99/96, por sua vez, compõe-se de três artigos. Seu art. 1º mantém inalterada a redação do caput do art. 1º da Lei nº 8.913, de 1994, mas modifica o texto de seus parágrafos, introduzindo as seguintes alterações:

a) acrescenta, ao § 1, a expressão "... , ressalvado o disposto no § 2º deste artigo";

b) acrescenta um parágrafo ao artigo, na qualidade de § 2º, com a seguinte redação:

"§ 2º Caso a alimentação escolar tenha sido municipalizada, o montante dos recursos repassados será proporcional à soma das matrículas em estabelecimentos de todos os sistemas de ensino, ficando o Município obrigado a atender à totalidade das crianças matriculadas, independentemente do sistema de ensino a que pertencer o estabelecimento.";

c) desloca o § 2º original para a posição de § 3º, atribuindo-lhe a seguinte redação:

"§ 3º Os recursos destinados a programas de alimentação escolar em estabelecimentos mantidos pela União poderão ser repassados mediante convênio aos Municípios, que serão responsáveis por sua administração e prestação de contas.".

Os arts. 2º e 3º do projeto de lei correspondem, respectivamente, às cláusulas de vigência e revogatória.

Submetido à apreciação da Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania, o PLC nº 99/96 teve aprovado o parecer do relator, Senador Lúcio Alcântara, com as seguintes emendas:

Emenda nº 1:

"Dê-se ao § 2º do art. 1º da Lei nº 8.913/96, objeto do art. 1º do projeto, a seguinte redação:

"§ 2º Caso a alimentação escolar tenha sido municipalizada, o montante dos recursos repassados será proporcional à soma das matrículas em estabelecimentos de todos os sistemas de ensino.".

Emenda nº 2:

"Dê-se ao § 3º do art. 1º da Lei nº 8.913/96, objeto do art. 1º do projeto, a seguinte redação:

"§ 3º Os recursos destinados a programas de alimentação escolar em estabelecimentos mantidos pela União serão repassados mediante convênio aos Municípios, que serão responsáveis por sua administração e prestação de contas.".

I.3 – PLC nº 27/98

O PLC nº 27/98, de autoria dos ilustres Deputados Rita Camata e Hélio Bicudo, "Institui o Programa Nacional de Apoio à Infância, dispõe sobre a ampliação dos benefícios da merenda escolar e dá outras providências", compõe-se de oito artigos.

Seu art. 1º institui o Programa Nacional de Apoio à Infância – PRONAI, que tem a finalidade de viabilizar a alimentação de gestantes e crianças de zero a sete anos.

O art. 2º prevê que o PRONAI será implementado por intermédio do Fundo Nacional de Alimentação.

O art. 3º institui o Fundo Nacional de Alimentação, cuja função é captar e destinar recursos para projetos de alimentação compatíveis com o PRONAI, de modo a estimular a produção alimentícia a nível regional, gerando empregos na pequena e média propriedade rural.

O art. 4º determina que a aplicação dos recursos do Fundo Nacional de Alimentação seja feita sob a forma de apoio a fundo perdido ou de empréstimos reembolsáveis, conforme estabelecer o regulamento, ao mesmo tempo que especifica a composição desses recursos.

O art. 5º especifica que os projetos de alimentação em cujo favor sejam canalizados recursos do Fundo Nacional de Alimentação, atenderão ao objetivo de distribuição gratuita de alimentos a gestantes e crianças de zero a sete anos de idade.

O art. 6º especifica que nenhuma aplicação dos recursos previstos no projeto de lei poderá ser feita mediante o emprego de qualquer tipo de intermediação.

Os arts. 7º e 8º correspondem, respectivamente, às cláusulas de vigência e revogatória.

II – VOTO

O PLC nº 063/96 objetiva eliminar entraves burocráticos à transferência de recursos federais destinados aos programas de alimentação escolar e do livro didático e ao programa do leite.

A iniciativa assume especial relevância. Estudos comparativos de desenvolvimento social têm revelado o alto índice de pobreza e o baixo nível de escolaridade de nossa população. O parecer do Senador Lúcio Alcântara para a Comissão de Educação do Senado alerta para o fato de que, segundo o Relatório do Banco Mundial sobre a Pobreza no Brasil, de 1996, 15,4% (quinze inteiros e quatro décimos por cento) das crianças brasileiras com cinco anos ou menos apresentam retardo no desenvolvimento físico devido à desnutrição, e 17% (dezessete por cento) das nossas crianças com idade entre 10 e 14 anos já se encontram no mercado de trabalho.

De acordo, ainda, com o mesmo Relatório, 12% (doze por cento) das crianças pobres, com idade entre 10 e 14 anos, nunca freqüentaram uma escola, e, dentre as crianças matriculadas no primeiro grau, apenas 50% (cinqüenta por cento) concluem a 4ª série, registrando-se altas taxas de repetência e evasão escolar.

O Senador Lúcio Alcântara pondera, ainda, que:

"A escola, em tais circunstâncias, extrapola sua função de agente socializador e transmissor de conhecimentos e assume o papel de provedora de necessidades básicas. É lá que as crianças do sistema público de ensino obtêm suprimento mínimo de alimentação, de regras de conduta e de material didático, indispensáveis ao processo de aprendizagem. Esse é o ganho mais significativo que a escola provê.

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A merenda escolar e o programa do leite certamente não são instrumentos eficazes de redução da pobreza e, na realidade, não têm essa pretensão. Contudo, observa-se que podem suprir cerca de 25% das necessidades nutricionais dos educandos".

O livro didático constitui, de outra parte, recurso pedagógico indispensável nas escolas. No caso do ensino público brasileiro, é sobre o livro didático que se estruturam as atividades escolares, chegando ele a ser, em alguns casos, o único material escolar disponível.

A liberação dos recursos para a execução dos programas da merenda escolar, do leite e do livro didático não deve, assim, estar condicionada à comprovação da adimplência dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios relativamente a suas obrigações perante o Governo Federal. Com a edição da Medida Provisória nº 1.490, de 7 de junho de 1996 (atual Medida Provisória nº 1.770-46, de 11 de março de 1999), que "Dispõe sobre o Cadastro Informativo dos créditos não quitados de órgãos e entidades federais, e dá outras providências", o próprio Governo Federal dispensou a apresentação de comprovantes de quitação de débitos, excetuados aqueles junto ao Instituto Nacional do Seguro Social – INSS, para que os Estados, o Distrito Federal e os Municípios façam jus aos recursos financeiros correspondentes a programas sociais. Justifica-se, assim, amplamente, a determinação constante do caput do art. 1º do projeto de lei.

O Substitutivo do Senador Lúcio Alcântara ao PLC nº 063/96, que mereceu aprovação tanto da Comissão de Educação quanto da de Assuntos Econômicos, elimina, por sua vez, a exigência de transferência direta dos recursos financeiros às unidades escolares, constante do parágrafo único do art. 1º do projeto original.

Justifica-se esta providência pelo fato de a transferência de tais recursos realizar-se mediante entendimentos entre o Governo Federal e os Governos dos Estados ou do Distrito Federal e as Prefeituras Municipais. As escolas são, apenas, beneficiárias do processo. O repasse dos recursos financeiros diretamente da União para as unidades escolares constituiria, assim, interferência indevida da União em assuntos internos dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.

Os PLC nºs 99/96 e 27/98, de outra parte, por versarem matéria correlata à de que trata o PLC nº 063/96, complementando suas disposições e aprimorando os objetivos colimados pelos autores, revestem-se, igualmente, de grande relevância para a saúde e a educação das crianças em idade escolar e pré-escolar.

Manifesto-me, assim, favoravelmente à aprovação do PLC nº 063/96, nos termos do substitutivo aprovado pela Comissão de Educação, incorporando-se a ele, porém, a matéria constante do PLC nº 99/96, com as emendas aprovadas pela Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania, e do PLC nº 27/98, em razão do que ficam prejudicados estes dois últimos, procedendo-se, para esse fim, na forma do presente

PROJETO DE LEI DA CÂMARA Nº 63 (SUBSTITUTIVO), DE 1996

Dispõe sobre a transferência de recursos federais destinados aos programas de alimentação escolar e do livro didático e ao programa do leite, e dá outras providências.

O CONGRESSO NACIONAL decreta:

Art. 1º Os Estados, o Distrito Federal e os Municípios não dependerão de comprovação da adimplência com obrigações perante o Governo Federal para receber recursos relativos aos programas da merenda escolar e do livro didático e ao programa do leite.

Parágrafo único. Não serão transferidos os recursos de que trata este artigo, quando for constatada irregularidade na administração ou prestação de contas das despesas realizadas com os programas acima citados.

Art. 2º O art. 1º da Lei nº 8.913, de 12 de julho de 1994, passa a vigorar com a seguinte redação:

Art. 1º Os recursos consignados no orçamento da União destinados a programas de alimentação escolar em estabelecimentos de educação pré-escolar e de ensino fundamental serão repassados, em parcelas mensais, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios.

§ 1º O montante dos recursos repassados a cada Estado, ao Distrito Federal e a cada Município será diretamente proporcional ao número de matrículas nos sistemas de ensino por eles mantidos, ressalvado o disposto no § 2º deste artigo.

§ 2º Caso a alimentação escolar tenha sido municipalizada, o montante dos recursos repassados será proporcional à soma das matrículas em estabelecimentos de todos os sistemas de ensino.

§ 3º Os recursos destinados a programas de alimentação escolar em estabelecimentos mantidos pela União serão repassados, mediante convênio, aos Municípios, que serão responsáveis por sua administração e prestação de contas.

Art. 3º Fica instituído o Programa Nacional de Apoio à Infância – PRONAI, cuja finalidade é viabilizar a alimentação de gestantes e crianças de zero a sete anos.

Art. 4º Fica instituído o Fundo Nacional de Alimentação, cuja função é captar e destinar recursos para projetos de alimentação compatíveis com o PRONAI, de modo a estimular a produção alimentícia a nível regional, gerando empregos na pequena e média propriedade rural.

§ 1º  Os recursos do Fundo Nacional de Alimentação serão aplicados em projetos alimentares compatíveis com os objetivos do PRONAI, formulados pelos Conselhos de Alimentação Escolar previstos na Lei nº 8.913, de 12 de julho de 1994, e, quando cabível, em conjunto com os pequenos e médios produtores rurais da Região a que pertencer a Unidade da Federação destinatária dos recursos da merenda escolar.

§ 2º  Os recursos do Fundo Nacional de Alimentação não poderão ser utilizados para quaisquer outros fins que não os contidos diretamente nos objetivos do PRONAI.

§ 3º  Os Conselhos de Alimentação Escolar ou os pequenos e médios produtores, recebedores de recursos do Fundo Nacional de Alimentação e executores de projetos de alimentação, prestarão contas da destinação dos recursos à Secretaria de Educação Fundacional do Ministério da Educação e do Desporto, sob pena de responsabilização pessoal de seus agentes, nos termos da legislação aplicável.

Art. 5º  O PRONAI será implementado mediante a utilização de recursos do Fundo Nacional de Alimentação.

Parágrafo único. Os incentivos criados por esta Lei somente serão concedidos a projetos de alimentação destinados a gestantes e crianças de zero a sete anos de idade.

Art. 6º  O Fundo Nacional de Alimentação funcionará sob a forma de apoio a fundo perdido ou de empréstimos reembolsáveis, conforme estabelecer o regulamento, e será constituído dos seguintes recursos:

I – recursos ordinários do Tesouro Nacional oriundos de dotação orçamentária específica;

II – doações, nos termos da legislação vigente;

III – legados;

IV – subvenções e auxílios de entidades de qualquer natureza, inclusive organismos internacionais;

V – recursos de outras fontes.

Parágrafo único. A dotação orçamentária específica será aferida subsidiariamente ao montante das disponibilidades do Fundo Nacional de Alimentação destinadas ao exercício financeiro subseqüente, garantindo a extensão dos benefícios da merenda escolar.

Art. 7º Para cumprimento da finalidade expressa no art. 3º desta Lei, os projetos de alimentação em cujo favor serão captados recursos pelo Fundo Nacional de Alimentação e canalizados ao PRONAI, atenderão ao objetivo de distribuição gratuita de alimentos a gestantes e crianças de zero a sete anos de idade, por meio da estrutura dos Conselhos de Alimentação Escolar dos Estados, Distrito Federal e Municípios, responsáveis pela merenda escolar.

Art. 8º Nenhuma aplicação dos recursos previstos nesta Lei poderá ser feita mediante o emprego de qualquer tipo de intermediação.

Art. 9º Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação.

Sala da Comissão, em 3 de agosto de 1999.