Perguntas e Respostas

Quais artigos da Constituição Federal tratam de política urbana?

Os artigos 182 e 183 conformam o capítulo relativo à política urbana.

O artigo 182 estabeleceu que a política de desenvolvimento urbano, executada pelo poder público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes, definindo que o instrumento básico dessa política é o plano diretor.

O artigo 183, por sua vez, fixou que todo aquele que possuir, como sua, área urbana até 250 metros quadrados, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposição, utilizando-a para sua moradia ou de sua família, adquirirá o seu domínio, desde que não seja proprietário de outro imóvel urbano ou rural.

O Estatuto da Cidade, ao regulamentar as exigências constitucionais, reúne normas relativas à ação do poder público na regulamentação do uso da propriedade urbana em prol do interesse coletivo, da segurança e do bem-estar dos cidadãos, bem como do equilíbrio ambiental. Além disso, fixa importantes princípios básicos que irão nortear essas ações.

Qual é a estrutura do Estatuto da Cidade?

O Estatuto é dividido em cinco capítulos:
  • “Diretrizes gerais” (capítulo I, artigos 1º a 3º);
  • “Dos instrumentos da política urbana” (capítulo II, artigos 4º a 38);
  • “Do plano diretor” (capítulo III, artigos 39 a 42);
  • “Da gestão democrática da cidade” (capítulo IV, artigos 43 a 45); e
  • “Disposições gerais” (capítulo V, artigos 46 a 58).

Quais são as suas diretrizes gerais?

O Estatuto criou uma série de instrumentos tributários, urbanísticos e jurídicos para garantir a democratização do planejamento e da gestão e, consequentemente, propriciar o desenvolvimento de cidades mais justas para todos.

Criou regras para a organização das cidades, garantindo a função social do solo e da propriedade, que devem ser utilizados em benefício da sociedade e não apenas servir aos interesses privados e pessoais.

Definiu uma nova regulamentação para o uso do solo urbano, prevendo a cobrança de IPTU progressivo de até 15% para terrenos ociosos, e promovendo a simplificação da legislação de parcelamento, uso e ocupação do solo, de modo a aumentar a oferta de lotes.

Reafirmou a obrigatoriedade do poder público de agir em prol do interesse coletivo, buscando a justa distribuição dos benefícios e dos ônus decorrentes do processo de urbanização, e evitando a concentração de investimentos em determinadas áreas.

Possibilitou a criação de moradias populares em locais adequados e dotados de infraestrutura, evitando a ocupação de áreas frágeis como mangues, encostas de morros e zonas inundáveis.

Permitiu a regularização de áreas de ocupação ilegal e garantiu novos recursos para aumentar os investimentos em infraestrutura e habitação.
Incentivou as prefeituras a adotar a sustentabilidade ambiental como diretriz para o planejamento urbano e ainda previu normas como a obrigatoriedade de estudos de impacto urbanístico para grandes obras, como a construção de shopping centers.

Atribuiu aos municípios a implementação de planos diretores participativos, obrigando prefeituras a realizar audiências e consultas públicas, na forma de referendos ou plebiscitos, quando pretender tomar alguma decisão importante sobre a cidade.

O que é plano diretor?

É a peça básica da política de desenvolvimento e expansão urbana, do planejamento e gestão municipal. Sem a sua existência, não se pode exercer e adequar muitos dos outros instrumentos propostos pelo Estatuto.

O plano diretor diz como o Estatuto será aplicado em cada município. Ele organiza o crescimento e o funcionamento da cidade e planeja o seu futuro.

Determina qual é o melhor uso da propriedade de acordo com a área em que está, respeitando as especificidades e particularidades de sua população.

Define se o espaço deverá ser utilizado para moradia ou trabalho; se será reservado para indústrias, universidades, escolas, creches, postos de saúde ou terminais de transportes; se será de preservação da natureza ou da sua história.

O primeiro passo para a sua elaboração consiste na identificação da realidade do município, seus principais problemas e suas potencialidades. Essa identificação será obtida por meio da soma da leitura comunitária, que é um retrato do município construído sob o olhar de seus moradores, e da leitura técnica, feita por profissionais capacitados.

Em seguida, é preciso definir os princípios, temas e objetivos a serem trabalhados e estabelecer ações e metas necessárias para corrigir as distorções do crescimento urbano e seus efeitos negativos para o meio ambiente e para a qualidade de vida dos moradores. Essas diretrizes, porém, devem refletir a realidade local, a cidade possível e não a cidade idealizada utopicamente. O plano diretor não pode virar apenas uma lista de boas intenções.

Como o plano diretor é aplicado?

     Os princípios contidos no plano diretor, como o reconhecimento aos direitos da população à moradia digna, à terra, ao meio ambiente, às cidades sustentáveis e às diversidades culturais, devem ser utilizados para todas as decisões e ações tomadas na gestão da cidade.

O Estatuto delega às prefeituras e às câmaras municipais a responsabilidade de fazer valer a lei, mas exige a participação direta da população em todas as etapas do processo – construção, preparação, revisão, votação e monitoramento de sua aplicação.

Participar do plano diretor significa construir coletivamente uma regra que vai definir os limites e responsabilidades de cada um na elaboração e aplicação de políticas públicas. Ele deve ser fruto de uma pactuação coletiva, de consenso entre todos os agentes urbanos. O executivo municipal, a câmara de vereadores, órgãos estaduais e federais que atuem no município, organizações comunitárias e de trabalhadores, setores técnicos, entidades de classe, instituições de ensino, ONGs, igrejas, setores empresariais e toda a sociedade devem participar.

Para garantir a atuação real da população, é necessário mobilizá-la e informá-la sobre a relevância do plano diretor e a importância da participação de todos para construir um município no qual se queira viver. Além de amplamente divulgadas, as informações devem estar em linguagem acessível. O material a ser utilizado deve ser simples, claro, de fácil compreensão, e estar disponível para consulta. Só assim será possível fiscalizar se o que foi decidido está sendo cumprido.

O plano diretor deve ser revisto pelo menos a cada dez anos para que se ajuste às mudanças da realidade do munícipio.

Quais são os instrumentos previstos para a promoção da política urbana e garantia da função social da propriedade?

Esses instrumentos são:
  • parcelamento, edificação e utilização compulsórios,
  • usucapião especial de imóvel urbano,
  • direito de superfície,
  • direito de preempção (preferência),
  • outorga onerosa do direito de construir,
  • transferência do direito de construir,
  • operações urbanas consorciadas,
  • estudo de impacto de vizinhança.

O que é parcelamento, edificação e utilização compulsórios?

Em diversas cidades brasileiras, há uma quantidade expressiva e inaceitável de terrenos ociosos no tecido urbano, estocados em geral com fins especulativos. O proprietário aguarda a valorização do lugar pela instalação de infraestrutura básica e implantação de equipamentos urbanos essenciais. Ele não investe e também não vende o seu terreno, esperando que o seu valor de mercado aumente ao longo do tempo em virtude dos investimentos feitos na vizinhança pelo poder público.

O plano diretor de um município pode estabelecer coeficientes de aproveitamento para certas áreas da cidade. O administrador público pode exigir, por meio de lei específica, que o proprietário que tenha imóvel subutilizado, ou seja, com ocupação inferior ao coeficiente, realize o parcelamento, a edificação ou a utilização desse imóvel. Se uma propriedade não está cumprindo sua função social, o proprietário vai ser pressionado a dar bom uso a seu imóvel.

Ele deverá ser notificado pela prefeitura e, no prazo máximo de um ano, apresentar projeto de utilização de forma a enquadrar-se no plano diretor. Esse projeto, que pode ser de construção, reforma ou divisão do terreno, deverá ser iniciado em até dois anos após sua apresentação, podendo ser excepcionalmente realizado em etapas.

Caso o titular não adeque sua propriedade, o município poderá aumentar progressivamente a alíquota do IPTU sobre o imóvel nos próximos cinco anos. O IPTU progressivo no tempo é a punição que o proprietário recebe por não ter usado o seu terreno para uma função social. O valor do imposto dobra a cada ano enquanto a lei não for cumprida, podendo chegar a 15% do valor do imóvel.

Se o proprietário, mesmo pagando o IPTU progressivo durante cinco anos, não cumprir com as determinações da prefeitura, não dando uso social para o seu terreno ou imóvel, poderá tê-lo desapropriado. A prefeitura desapropria e paga pela propriedade, mas não o valor de mercado e nem de uma única vez. O pagamento da indenização será com títulos da dívida pública, resgatados no prazo de até dez anos.

O que é usucapião especial de imóvel urbano?

Atendendo à função social da propriedade, o legislador criou uma espécie nova de usucapião, exigindo menor prazo prescricional do que a usucapião comum, regida pelo Código Civil. Quem vive há mais de cinco anos em um terreno que não é seu no papel conquista a propriedade ou o direito de moradia. O terreno pode ser privado, mas precisa estar abandonado pelo dono oficial. A área do terreno ocupado não pode ser maior que 250 metros quadrados e a família não pode ter outra moradia. Quando o terreno ou imóvel é particular, a regularização da propriedade ganha o nome de usucapião especial urbana.

Antes, a usucapião só podia ser individual. A fim de dar maior segurança aos moradores de favela, criou-se a usucapião especial coletiva, por meio da qual uma coletividade adquire a titularidade de uma área, com metragem superior a 250 metros quadrados e onde não for possível identificar os terrenos ocupados por possuidor, cabendo a cada indivíduo uma fração ideal, a exemplo do que acontece com o condomínio. A ação poderá ser proposta pelos interessados ou pela associação de moradores legalmente constituída, sendo obrigatória a intervenção do Ministério Público no processo. Ficam asseguradas assistência jurídica gratuita e  garantia de rapidez na solução das demandas.

O que é direito de superfície?

O direito de superfície possibilita que o proprietário de terreno urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado conceda a outro particular, mediante contrato, o direito de utilizar o solo, o subsolo ou o espaço aéreo de seu terreno, mantendo-o, contudo, como sua propriedade.
A sua previsão no Estatuto visa, fundamentalmente, estimular a utilização de terrenos urbanos mantidos ociosos.

O que é direito de preempção?

Se o município tiver especial interesse em adquirir imóveis em determinada região, poderá delimitá-la em lei específica e, nos cinco anos seguintes, terá direito de preempção, ou seja, preferência na compra de qualquer imóvel que venha a ser vendido naquela área, respeitado o seu valor no mercado imobiliário. A lei poderá ser reeditada após um ano do esgotamento da vigência da anterior.

Esse instrumento permite, ainda, que o poder público tenha preferência na aquisição de imóveis de interesse histórico, cultural ou ambiental, para que esses recebam usos especiais e de interesse coletivo. Permite também a aquisição de áreas para a construção de habitações populares, atendendo a uma demanda social, bem como para a implantação de atividades destinadas a lazer e recreação coletivos.

O que é outorga onerosa do direito de construir?

O proprietário não pode mais fazer o quiser nas suas terras e imóveis. Não pode construir o quanto quiser no terreno. Ele deverá obedecer à metragem estipulada de acordo com a localização e o tamanho do terreno previstos no plano diretor, que estipula limite máximo de construção, ou coeficiente de aproveitamento básico, para que certa região não fique com área construída demais.

Tudo o que se deseja construir, onde a lei permitir, acima do coeficiente estipulado terá que ser pago. Um prédio alto significa muitos moradores na mesma região, o que reflete no aumento do trânsito, do consumo da água, da geração de lixo e do volume de esgoto.

Os recursos arrecadados serão utilizados para o bem coletivo e deverão ser aplicados na construção de unidades habitacionais, regularização e reserva fundiárias, implantação de equipamentos comunitários, criação e proteção de áreas vedes ou de interesse histórico, cutural ou paisagístico.

O que é transferência do direito de construir?

O proprietário de um imóvel urbano poderá construir em outro local ou alienar esse seu direito a outra pessoa, mediante escritura pública.

O imóvel precisa ser considerado necessário para fins de: implantação de equipamentos urbanos e comunitários; preservação (de interesse histórico, ambiental, paisagístico, social ou cultural); servir a programas de regularização fundiária, urbanização de áreas ocupadas por população de baixa renda e habitação de interesse social. Com isso, o interesse coletivo ficará protegido e o proprietário do imóvel não ficará prejudicado.

A origem desse instrumento está vinculada à proteção do ambiente natural, como as terras com matas e próximas aos mananciais, às nascentes, aos rios, às represas e aos mangues.

A ocupação das áreas de preservação é proibida. Na prática, as leis tratam de diminuir ao máximo a possibilidade de construir, mas o fato real é que as moradias existem e a população sofre com a falta de infraestrutura, pois as prefeituras não podem levar água encanada, energia elétrica e esgoto.

Buscando solucionar esse grave problema, o Estatuto da Cidade prevê que o dono do terreno venda ou passe para outra propriedade sua o direito do que não pode mais construir ali.

O que são operações urbanas consociadas?

São um conjunto de medidas e intervenções coordenadas pelo município com a participação dos proprietários, moradores, usuários e investidores privados, operando transformação urbanística em determinada área da cidade, para atingir melhorias sociais e valorização ambiental.

Elas possibilitam ao município maior amplitude para tratar de diversificadas questões urbanas e permite que delas resultem recursos para o financiamento do desenvolvimento urbano, em especial quando envolvem empreendimentos complexos e de grande porte. Dessa forma, o poder público poderá contar com recursos para dotar de serviços e de equipamentos as áreas urbanas desfavorecidas.

O que é estudo de impacto da vizinhança?

O Estatuto estabelece que lei municipal definirá os empreendimentos em área urbana que dependerão de elaboração de estudo prévio de impacto de vizinhança para obter as licenças ou autorizações de construção, ampliação ou funcionamento.

Quando alguma grande obra ou empreendimento público ou privado vai ser construído em uma região, a prefeitura ou os moradores podem exigir estudo para medir os efeitos positivos e negativos na vida da população residente na área e em suas proximidades. De acordo com o resultado, o responsável terá que fazer ajustes para garantir que o bairro não sofra modificações que possam destruir suas qualidades, as atividades econômicas e o meio ambiente. A obra poderá, inclusive, ser proibida.

Aspectos como o aumento da densidade populacional, geração de tráfego, sobrecarga nos equipamentos públicos, prejuízos para a ventilação e a iluminação naturais, comprometimento da paisagem urbana e do patrimônio cultural e ambiental devem ser amplamente discutidos.

O que são zonas especiais de interesse social – ZEIS?

Todos têm o direito de morar bem. Mas a realidade não é essa. Grande parte da população vive em locais precários, em ocupações irregulares, estâncias, comunidades isoladas e locais sem saneamento básico.

De acordo com o Estatuto da Cidade, o plano diretor deve reconhecer essas situações e as características especiais de algumas partes do seu território. E pode fazer isso mediante a criação de zonas especiais, destinando áreas para abrigar moradias populares. Em algumas cidades, as regras das ZEIS já existiam desde os anos 1980, mas o Estatuto as estendeu para todo o país.

Sua função é reservar terrenos ou prédios vazios para moradia popular, facilitar a regularização de áreas ocupadas e a regularização de cortiços. Essa atitude afasta a população carente das periferias das cidades e as áreas de preservação ficam protegidas.

O plano também pode delimitar as ZEIS para demarcar territórios ocupados por povos indígenas e comunidades tradicionais, como quilombolas, ribeirinhas e extrativistas, de modo a garantir seus direitos; demarcar áreas que apresentem risco à vida e à saúde, como as sujeitas a inundações e deslizamentos; e demarcar áreas de proteção, preservação e recuperação do meio ambiente natural e construído, do patrimônio cultural, histórico, paisagístico e arqueológico.

As ZEIS também possibilitam que as prefeituras façam obras de infraestrutura nas áreas de proteção ambiental ocupadas há tempos e que terminaram por virar bairros sem saneamento básico, aumentando a destruição do meio ambiente. Parte da população é transferida e a parte que fica conquista melhores condições de moradia, o que diminui a poluição da área.