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Nascida na ditadura, a dívida dos estados e municípios foi agravada pelo real

Presidente Fernando Henrique sanciona a Lei de
Responsabilidade Fiscal, em maio de 2000 (Foto: José Cruz/ABr)

As dívidas dos estados e dos municípios começaram a se cristalizar na década de 70, quando a gestão tributária centralizadora da União no regime militar comprometia a capacidade de gerar receita dos governos subnacionais. Os empréstimos externos se destacavam como principal fonte de financiamento dos estados, mas, naquele ambiente político e econômico, não prevaleciam as atuais normas de transparência e ­responsabilidade fiscal.

“Ao se analisar as resoluções do Senado que autorizavam esses empréstimos externos, constata-se que [os créditos] eram contratados sem a devida transparência, uma vez que os documentos omitem, na maioria das vezes, o agente credor e as condições dessas operações, como a taxa de juros incidente, as despesas operacionais, acréscimos e o número de parcelas da amortização”, disse a coordenadora da Auditoria Cidadã da Dívida, Maria Lucia Fattorelli.

Nesses empréstimos, a escolha do agente financiador ficava a cargo de órgãos do governo, como o Ministério da Fazenda e o Banco Central, “o que significa indício de gerenciamento federal sobre o endividamento dos entes federados”. Maria Lucia levantou a suspeita, durante a audiência na CAE, de que a dívida tenha servido, inclusive, para financiar programas e projetos de especial interesse do regime militar. “Diversas resoluções autorizam operações de crédito destinadas a investimentos em infraestrutura, tais como para construção da malha rodoviária dos estados, e foram efetuados junto a bancos e (ou) empresas privadas ­estrangeiras”, relatou Maria Lucia no livro Auditoria Cidadã da Dívida dos Estados, lançado em maio.

Na década de 80, as principais fontes de financiamento dos estados passaram a ser a Caixa Econômica Federal e as chamadas Obrigações do Tesouro Nacional. Além dessas obrigações, os estados também eram autorizados a emitir títulos dos Tesouros estaduais. “A arbitrariedade e a falta de transparência com que esses títulos eram emitidos contribuíram para a escalada da dívida mobiliária, o que mais tarde se tornou um forte argumento para a renegociação dessa dívida com a União”, descreve ela.


Década de dívida

A partir de 1983, afetados pelos efeitos do acordo de socorro econômico entre o Brasil e o Fundo Monetário Internacional (FMI), os estados foram até “incentivados ao endividamento pela União, como forma de financiar o déficit público gerado pela política tributária”, completa a coordenadora.

Por isso, nos dez anos seguintes, o cenário se agravou. Em seu estudo Dívida Estadual, Josué Pellegrini relata que a dívida líquida dos estados e municípios triplicou entre 1989 e 1998 (de 5,8% para 14,4% do PIB), respondendo por 39% de todo o endividamento público.

Todos os especialistas que participaram do debate concordam na análise de que a chegada do real, em 1994, seguida de outras medidas adotadas pela União, foi a gota d’água. A estabilidade da moeda acabou com os ganhos inflacionários, forçando estados e municípios a uma abrupta e acentuada redução de receita.

“O controle da inflação acabou com a possibilidade de corroer o valor real das despesas públicas, de forma a acomodá-las às receitas disponíveis. O fator derradeiro para agravar a situação financeira dos estados foram as elevadas taxas de juros requeridas para manter a inflação sob controle nos primeiros anos de vigência do Plano Real [taxas que incidiram sobre os ­títulos de dívida pública]”, explica Pellegrini.

Segundo João Pedro Casarotto, da Febrafite, fica clara em vários documentos a parcela de responsabilidade do governo federal nas dificuldades financeiras enfrentadas pelos estados. “Os problemas fiscais dos estados e do Distrito Federal agravaram-se nos últimos anos, especialmente após a implementação do Plano Real, com a política monetária restritiva adotada pelo governo. (...) Passaram a enfrentar uma séria crise de financiamento, já que o mercado passou a exigir taxas de juros cada vez mais elevadas”, diz o texto do relatório do TCU sobre as contas do governo de 1998.

“Tudo isso gerou menos atividade econômica, menos receita nos estados. Acompanhados dos juros altos, tivemos mais gastos. Isso causou um descontrole total das finanças estaduais”, justifica Casarotto. A combinação de juros altos com inflação baixa foi, para ele, “o grande iniciador” do endividamento. “Em novembro de 97, a inflação já estava em 0,17%. E a União, naquele mês, quando foi impulsionada uma série de assinaturas de contratos [de renegociação da dívida], estabeleceu uma taxa Selic anual de 45,67%.”

A relação de causa e efeito está também evidenciada no relatório final da CPI da Dívida Pública da Câmara dos Deputados, de 2010: “O comportamento das dívidas estaduais, antes de sua assunção pelo governo federal, foi afetado de maneira decisiva pela política de juros reais elevados implantada após o Plano Real e tornou inevitável um novo programa de refinanciamento, desta vez em caráter definitivo”.


Bancos estaduais

Um dos primeiros setores diretamente afetados pela nova realidade de inflação perto de zero foi o bancário. Com dois programas sucessivos, o governo federal lançou operações de salvamento no setor privado (Proer, 1995) e no público (Proes, 1996), para contornar o risco palpável de quebradeira no sistema financeiro. É um capítulo essencial para se entender a origem da dívida hoje em discussão porque os empréstimos para socorro dos bancos estaduais responderam por 55% do valor total refinanciado pela União.

Em artigo no jornal Folha de S.Paulo, o ex-diretor de Finanças Públicas do Banco Central, economista Carlos Eduardo de Freitas, lembrou que em dezembro de 1994, quando sofreu intervenção do BC, o Banespa estava “quebrado, com buraco superior a R$ 30 bilhões”, que ele atribuiu a “empréstimos direta ou indiretamente feitos ao governo do estado, impagáveis, desrespeitando os princípios mais elementares da boa técnica bancária”.

O caso paulista não era isolado, prosseguiu o ex-diretor do BC. Os bancos oficiais teriam se transformado em “fábricas de esqueletos fiscais”, que vieram à tona após a estabilização do Plano Real inviabilizar os ganhos inflacionários dessas instituições.

“Os créditos eram concedidos por critérios políticos; os benefícios trabalhistas, salariais e previdenciários, incompatíveis com o mercado e com a capacidade de geração genuína de receitas daqueles bancos. Os controles internos deficientes encontrados na maioria deles não eram, assim, mera coincidência”, escreveu Freitas, nos dias que antecederam o leilão de privatização do Banespa, em 2000.

Leilão do Banespa, em novembro de 2000, marcou o fim da
era dos bancos estaduais, em parte responsáveis pela dívida
(Foto: Evelson de Freitas/Folha Imagem)

Casarotto discorda. Para ele, não se pode admitir o mito de que os estados não sabiam administrar os seus bancos porque, na verdade, todo o sistema bancário brasileiro teve um grande problema de solvência e liquidez. “Que aqui não se diga que não há algum tipo de problema de questão ética, mas a base principal foi a queda da inflação, que reduziu os ganhos dos bancos em 50%, o que, segundo estudo publicado pelo Banco Central, eram decorrentes do processo inflacionário”, argumenta.


Críticas aos contratos

Esse rápido aumento da dívida estadual levou a União a renegociá-la, o que se deu com base na Lei 9.496/1997. Para o professor Francisco Lopreato, da Unicamp, é preciso considerar o momento em que a lei foi feita. “Houve uma crise bastante grande dos governos estaduais, se impôs um programa muito duro de ajuste fiscal, sobre o que talvez eu tenha uma série de críticas, mas talvez, naquele momento, não houvesse muitas alternativas. ­Naquele momento, ainda seria aceitável até mesmo a ideia do IGP-DI. Era um índice muito usado, dava um grande subsídio aos quatro principais estados do Brasil que foram mais beneficiados com a renegociação”, recorda.

Lopreato, da Unicamp, recorda que a
escolha do IGP-DI fazia sentido à época,
mas que o IPCA sempre foi mais baixo
(Foto: Rafael Carvalho/Agência Senado)

O comportamento desses índices reforça a tese de Lopreato: “Em 1997 e 1998, até mesmo em 2006, o IGP era mais baixo que a Selic. Depois de 2007, a Selic passou a ser mais baixa na maior parte do tempo, mas o que é importante é que, em todos os anos, o IPCA foi mais baixo”.

O secretário de Finanças da cidade de São Paulo, Marcos de Barros Cruz, diz que em poucos anos o cenário mudou radicalmente. “Ocorreu uma inversão completa. De um contrato onde, originalmente, havia um subsídio da União para os municípios poderem equilibrar as suas finanças, inverteu-se a lógica e se passou a ter um contrato onde a União tem uma margem de lucro muito grande”, critica ­Marcos Cruz.

Na visão da Secretaria do Tesouro Nacional, o esforço valeu a pena. “Ao longo da existência dos programas de ajuste fiscal, por conta da adoção de uma postura consistente com a manutenção do equilíbrio fiscal e com a estabilidade macroeconômica, os resultados alcançados pelos estados foram significativos, em especial na redução do endividamento”, afirma, em seu site.

A STN sustenta ainda que considera normal a revisão dos programas, que estaria de acordo com entendimento do governo federal de que deve haver compartilhamento dos benefícios da estabilidade econômica entre os entes que se esforçaram e mantêm situação fiscal equilibrada.

As medidas econômicas adotadas citadas pelos palestrantes foram:

1. O Plano Real, em 1994, que praticamente zerou a chamada receita inflacionária.

2. A Lei Complementar 87/1996, chamada de Lei Kandir, que reduziu o ICMS cobrado na exportação de produtos primários e semielaborados.

3. A adoção de taxas de juros básicas que se situavam entre as mais altas do mundo.

4. Mecanismos de restrição ao crédito e aumento do compulsório bancário (retirando dinheiro em circulação), que inibiram a atividade econômica.

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