A Ilusão Orçamentária

Lúcia Vânia

Todos os anos acontece a mesma coisa na peça Orçamentária do Governo Federal. Ao longo do ano trava-se uma verdadeira batalha em torno do contingenciamento dos recursos: instala-se a popularmente chamada PPC – Pressão Pré-Contingenciamento – onde se incluem as emendas parlamentares, dando início o toma-lá-dá-cá entre o Executivo e o Legislativo.

No final do ano vem o corre-corre para aprovar os créditos adicionais, ou seja, as dotações que vão reforçar o orçamento. E essa situação, normalmente, só se define no último dia do ano. Criam-se, assim, previsíveis transtornos nas Unidades Orçamentárias que terão que proceder, até altas horas da madrugada, à execução desses créditos, por intermédio de empenhos, liquidações e pagamentos.

Ainda no final do ano, outra correria, não menos folclórica, ocorre no Legislativo. É a luta para a aprovação do Orçamento do ano seguinte. Aí se trava outra batalha tragicômica: o Legislativo procurando receitas a qualquer custo para atender muitas das vezes a despesas que são anunciadas com toda pompa pelo Executivo, mas que não foram por ele contempladas quando do encaminhamento de sua proposta orçamentária. Esse foi o caso, para 2005, do ajuste do Salário Mínimo de R$ 281,00 para R$ 300,00.

Também pode ser citada a busca por receitas para o atendimento de outra promessa do próprio Executivo, a de compensar as perdas decorrentes da Lei Kandir, estimadas pelos Governadores em R$ 9,0 bilhões e contempladas com R$ 5,2 bilhões.
Assim, é perfeitamente compreensível que, ao chegar ao final do ano, comecemos a ler e a ouvir em todos os meios de comunicação: “o orçamento é uma peça fictícia”; “jogo do faz-de- conta”; “orçamento e jeitinho”; “ano perdido para Orçamento”, etc.

Pelo exposto, certamente o atual tratamento dado ao orçamento do Governo Federal é realmente um faz-de-conta. Senão vejamos:

O Executivo faz de conta que encaminha um orçamento realista, nos limites possíveis entre receitas e despesas. Para isso dispõe de tempo e de toda uma estrutura especializada de governo para a elaboração da peça orçamentária;

O Legislativo também faz-de-conta que o orçamento recebido é o possível, mas altera consideravelmente a receita, para maior, quase sempre para atender a despesas anunciadas pelo Executivo, como acima referido.

Aliás, recentemente, este Jornal, com muita propriedade, titulou um de seus editoriais como “Jogo do faz-de-conta”.

Completando o quadro da rotina da apreciação do orçamento anual, a grande imprensa destacou, em manchetes, algumas horas após a aprovação do Orçamento/2005 pelo Congresso Nacional, que R$ 10 bilhões podem ficar no papel e que parte dos recursos alocados para investimento, que é de R$ 21,5 bilhões, corre o risco de ser contingenciado.

Na realidade, embora seja condenável, o mecanismo do contingenciamento, nesse contexto do faz-de-conta, chega a ser imprescindível, pois é a grande saída utilizada pelo Executivo sob o pretexto do equilíbrio das contas, à luz da Lei de Responsabilidade Fiscal.

Por ocasião da votação do Orçamento/2005, a tônica dos pronunciamentos foi a necessidade de mudanças na forma de tramitação e análise da peça orçamentária encaminhada pelo Executivo. A visão da necessidade de mudanças foi tão marcante, que ofuscou qualquer manifestação dos parlamentares sobre o mérito da peça orçamentária.

Pela minha visão não devemos tratar de mudanças da peça orçamentária apenas no final de cada exercício. Pois isso fica parecendo promessa de final de ano, quando quase sempre se diz: “No ano que vem vamos mudar”, mas nada acontece.

Por isso conclamei os meus pares, em pronunciamento por ocasião da votação do Orçamento/2005, a que, juntos com os demais poderes, possamos, de fato, logo no início do ano de 2005, adotar medidas eficazes que nos permitam, ao final do ano, dizer que desenvolvemos ações práticas e adequadas para a solução desses impasses.

Uma das minhas sugestões sobre o tema, por exemplo, é tirar do papel o que dispõe o Inciso I do § 9° do Artigo 165 da Constituição Federal, para a construção de Lei Complementar envolvendo a questão. Essa Lei disporá, entre outros pontos, sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a elaboração e a organização do plano plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e da lei orçamentária anual.

Em segundo lugar, na questão das receitas, proponho a constituição de uma instância eminentemente técnica, formada por especialistas da área, com delegação dos Poderes envolvidos. Tal instância, de alta competência técnica apresentaria, com a antecedência necessária, uma estimativa das receitas o mais próxima possível da realidade. Ela teria uma atuação suficiente e necessária para que pudéssemos sair dessas aflições e, até mesmo, de irresponsabilidades compartilhadas, na construção e execução do Orçamento Geral da União.

Como conseqüência benéfica, o Congresso poderia usar as suas energias para fazer uma análise de mérito em toda a programação do Orçamento, o que, aliás, é objeto do Artigo 166 da Constituição Federal. Entendo, ainda, que há necessidade de se tornar mais transparente o Orçamento do Governo Federal. Nesse sentido, há que se promover ajustes em sua base estrutural, que tem como parte fundamental a chamada funcional programática.

Para se ter uma idéia da complexidade dessa funcional programática, na proposta da peça orçamentária/2005 existem 29 funções de governo, 106 subfunções, 366 unidades orçamentárias, 361 Programas, 2.956 Ações e 4.792 localizadores de gastos. Com essa grandeza numérica, fica muito difícil para a sociedade fazer qualquer acompanhamento da peça orçamentária, mesmo que ela venha a ser disponibilizada pela internet, como amplamente anunciado.