A Realidade Orçamentária

No momento em que o Congresso Nacional acaba de aprovar o Orçamento Geral da União para 2005, coroando um ano de atividades, quero ressaltar, mais uma vez, o papel do legislativo em ajudar a compor esta importante peça de governabilidade, com receitas e despesas fixadas em R$ 1,6 trilhões.
O que se percebe é que todos os anos acontece a mesma coisa no encaminhamento e na votação da peça orçamentária do Governo Federal.
O Executivo encaminha uma proposta com previsão de receita subestimada, embora afirmando que essas receitas estão nos limites possíveis do equilíbrio com as despesas previstas. Ou seja, pela retórica, o Executivo estaria encaminhando um Orçamento realista.
Em conseqüência, trava-se uma batalha perfeitamente previsível: o próprio Executivo, posteriormente, apresenta propostas de aumentos consideráveis de despesa sem que isso tivesse sido contemplado no seu encaminhamento; por sua vez, o Legislativo vê-se na situação de buscar receitas, a qualquer custo, para a sua cobertura.
Para o Orçamento 2005, por exemplo, houve um esforço hercúleo para se descobrir as fontes de recursos que vieram preencher lacunas na proposta encaminhada pelo Executivo, tais como:

Fundo de Compensação dos Estados Exportadores – R$ 5,2 bilhões;
Renúncia de Receita com a correção da Tabela do Imposto de Renda – R$ 1,09 bilhões; e
Reserva para o aumento do Salário Mínimo – R$ 2,47 bilhões.
Além desses valores, foram conseguidos recursos para atendimentos da emendas individuais e coletivas no montante de R$ 8,46 bilhões.
Assim, é perfeitamente compreensível que, ao longo do ano, ouçamos comentários de vários seguimentos da sociedade, como: “o orçamento é uma peça fictícia”; “o orçamento precisa ser impositivo”; “os prazos para analisar o orçamento precisam ser alterados” etc.

A grande imprensa destacou em manchetes, algumas horas após a aprovação do Orçamento, que R$ 10 bilhões podem ficar no papel e que parte dos recursos alocados para investimento, que é de R$ 21,5 bilhões, corre o risco de ser contingenciado. Na realidade, embora seja condenável, o mecanismo do contingenciamento, nesse contexto, chega a ser imprescindível, pois é o grande instrumento utilizado para o equilíbrio das contas, à luz da Lei de Responsabilidade Fiscal.
Por ocasião da votação do Orçamento, a tônica dos pronunciamentos foi a necessidade de mudanças na forma de tramitação e análise da peça orçamentária encaminhada pelo Executivo.
A visão da necessidade de mudanças foi tão marcante, que ofuscou qualquer manifestação dos parlamentares sobre o mérito da questão.
Por isso é que, em que pese o trabalho eficientemente realizado Congresso Nacional, tenho a convicção da necessidade de um trabalho, logo no início de 2005 e em conjunto com os demais poderes, que viabilizem encaminhamentos práticos e adequados para a solução desses impasses.
Uma das minhas sugestões sobre o tema, por exemplo, é tirar do papel o que dispõe o § 9° do Artigo 165 da Constituição Federal, para a construção de Lei Complementar envolvendo a questão. Essa Lei disporá, entre outros pontos, do exercício financeiro, da vigência, dos prazos, da elaboração e da organização do plano plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e da lei orçamentária anual.
E, ainda, na questão das receitas, proponho a constituição de uma instância eminentemente técnica, formada por especialistas da área, com delegação dos Poderes envolvidos. Tal instância, de alta competência técnica apresentaria, com a antecedência necessária, uma estimativa das receitas o mais próxima possível da realidade. Ela teria uma atuação suficiente e necessária para que pudéssemos sair dessas aflições e, até mesmo, de irresponsabilidades compartilhadas, na construção e execução do Orçamento Geral da União.
Paralelamente, há que se mudar as regras internas no Congresso Nacional, de modo a adequá-las à nova realidade orçamentária a ser construída.
Como primeira conseqüência benéfica, o Congresso poderia usar as suas energias para fazer uma análise de mérito em toda a programação do Orçamento, o que, aliás, é objeto do Artigo 166 da Constituição Federal que, no seu § 3º, trata das emendas ao Projeto de Lei do Orçamento Anual.
Entendo, ainda, que há necessidade de se tornar mais transparente o Orçamento do Governo Federal. Nesse sentido, há que se promover ajustes em sua base estrutural, que tem como parte fundamental a chamada funcional programática.
Para se ter uma idéia da sua complexidade, nessa proposta que estamos votando existem 29 Funções de Governo, 106 Subfunções, 366 Unidades Orçamentárias, 361 Programas, 2.956 Ações e 4.792 Localizadores de Gastos.
Vê-se que, com essa grandeza numérica, fica muito difícil para a sociedade fazer qualquer acompanhamento da peça orçamentária, mesmo que ela venha a ser disponibilizada pela internet.