Rádio Senado discute bicameralismo:
Por que o Brasil optou por um parlamento dividido em duas Câmaras?
Discutiram o assunto em o senador José Sarney, o embaixador francês no Brasil, Jean de Gliniasty, os professores da Universidade de Brasília, David Fleischer. Paulo Kramer, Vamireh Chacon e Octaciano Nogueira, Estevão Rezende Martins e a pesquisadora e professora da Universidade de São Paulo, Mônica Dantas. |
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Casa legisla, fiscaliza e legitima poder
A primeira missão do Senado foi dar suporte à existência do recém-fundado Estado brasileiro. Assim, a instituição passou a ser procurada sempre que o país precisava de referências sobre os destinos da coisa pública nacional. No século 20, a Casa se destacou na elaboração da ordem legal e constitucional. Finalmente, nos últimos anos, a função fiscalizatória, por meio de CPIs, vem marcando a atuação dos parlamentares no sedimentado bicameralismo brasileiro.
Garantia da estabilidade foi a primeira função
Historicamente, o Senado brasileiro desempenha três funções fundamentais no ordenamento jurídico-institucional brasileiro: legisla, fiscaliza o exercício do poder e legitima o poder estabelecido. A observação é feita pelo historiador Marcos Magalhães, consultor legislativo do Senado e pesquisador do Centro de Memória Digital da Universidade de Brasília (UnB).
Segundo ele, a garantia da estabilidade institucional e territorial foi um papel primordial desempenhado pelo Senado brasileiro desde a Independência até o período da Guerra Fria, na segunda metade do século passado. Nessa longa fase, o país, assim como a América Latina, esteve ameaçado por um processo político dinâmico que se debatia entre diversas visões sobre como um Estado nacional deveria se constituir.
– Sempre que o país vivia momentos de incerteza ou caos, se olhava para o Senado como referência de última instância, para saber o que deveria ser feito com a coisa pública. A legitimação do poder político se fez na maioria do tempo em consultas ao Parlamento – afirma Magalhães.
Nos momentos mais recentes, ele aponta as crises nas sucessões de presidentes eleitos depois do fim do Estado Novo de Getúlio Vargas. Na renúncia do presidente Jânio Quadros, por exemplo, o Congresso, sob pressão, foi consultado sobre a volta do vice-presidente João Goulart ao Brasil – ele estava em viagem oficial à China – e acabou aprovando a Emenda Constitucional n° 4, que instituiu o parlamentarismo, viabilizando a posse de Jango.
Até mesmo no regime militar, continua o pesquisador, o Parlamento foi mantido aberto para legitimar os ocupantes do poder. Prova disso é que os ritos de posse dos presidentes militares continuaram a ser realizados no Congresso.
– O Congresso continuou a ser instrumento de negociação política. O regime era de exceção, ditatorial, mas não se mantinha somente por meio da força. Era necessário o espaço para interlocução já ocupado historicamente pelo Parlamento – avalia.
Para sustentar a análise, Magalhães lembra ainda que, em um primeiro momento, muitos parlamentares apoiaram o regime militar contra a suposta ameaça de radicalização da esquerda. Entre eles, Auro de Moura Andrade, então presidente do Senado, Teotônio Vilela e o próprio ex-presidente Juscelino Kubitschek. Mais tarde, ao perceberem que o regime não era passageiro, conduziram boa parte do processo de abertura política.
CPIs são símbolo do aumento
da fiscalização do Congresso
Concomitantemente à consolidação de seu papel de referência entre as instituições políticas, observa o historiador Marcos Magalhães, o Senado aprofundou também suas duas outras funções centrais, de legislar e, mais tarde, de fiscalizar o Executivo.
– O Legislativo é o responsável pela criação de um aparato jurídico que é o pano de fundo do funcionamento das instituições políticas e até da atuação da sociedade civil. Pode-se dizer que os marcos maiores, a Constituição, foram determinados no Congresso – destaca Magalhães.
Quanto às CPIs, ele ressalta que a democracia amadureceu depois de o país ter passado pelo impeachment de um presidente e pela cassação de parlamentares. Em outra atividade fiscalizadora, diz, o Congresso tenta constantemente aperfeiçoar o processo de elaboração do Orçamento.
Senado tem papel singular e insubstituível
Existem análises que apontam que o unicameralismo é a tendência a ser adotada por legislativos em todo o mundo. Argumenta-se que uma só casa legislativa simplificaria a elaboração das leis e que, ao mesmo tempo, por mecanismos já existentes em alguns países, poderia garantir a ponderação de casa revisora, geralmente desempenhada pelo Senado.
Essa tendência, porém, não se verifica na prática. A maioria dos países adota o sistema bicameral. No início da década de 50, apenas dois países – Nova Zelândia e Dinamarca – eliminaram o Senado.
Não há sinal de que a instituição – mais antiga que a Câmara dos Deputados na história da Humanidade – tenha seu papel reduzido. A própria história se encarrega de demonstrar a função da instituição nos Estados nacionais antigos e modernos, representando equilíbrio, estabilidade e unidade, tão importantes para um país como o Brasil, jovem, de dimensões continentais e grandes diversidades étnicas e regionais.
Prerrogativas próprias especializam senadores
Apesar de o Brasil ser considerado um “bicameralismo perfeito”, como conceituam os cientistas políticos, o Senado tem diferenças fundamentais em relação à Câmara, como prerrogativas constitucionais que cabem somente aos senadores. Segundo o historiador Marcos Magalhães, a diferença de atribuições legislativas leva a uma tendência de especialização. A Constituição estabelece, por exemplo, que o Senado é responsável por fiscalizar o endividamento dos entes públicos e por dar a última pa-lavra sobre a indicação de diplomatas, magistrados e demais autoridades.
Outra diferença vem da maior dificuldade de eleição de um senador, o que leva à Casa um corpo diferenciado de políticos, composto por ex-governadores e até ex-presidentes. Com mandatos mais longos, os senadores têm condições de manter uma perspectiva de longo prazo.
Uma das expressões dessas diferenças hoje em dia foi apontada por Marcos Magalhães: somente o Senado mantém uma CPI, a dos Bingos, funcionando neste momento em que os fatos encontrados nas investigações são amplos e graves, justificando a fiscalização do Executivo feita pelo Congresso. Mesmo quando há CPIs mistas, como a dos Correios, o historiador observa que toda a estrutura administrativa e de assessoria é provida pelo Senado.
– O Senado está muito bem aparelhado; há que se reconhecer a qualidade de seu corpo funcional – registra Marcos Magalhães.
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