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Investimento em infraestrutura dos aeroportos pode vir com mudanças na lei

Melhoria na infraestrutura dos aeroportos e da navegação aérea no país pode ser alcançada com mudanças no Código Brasileiro de Aeronáutica. Projetos de lei para aumentar investimento no setor estão em análise no Congresso e surgiram depois do apagão aéreo, que pôs em evidência deficiências acumuladas ao longo de anos

No lugar do emaranhado de normas vigente, especialistas sugerem um único marco legal, capaz de estimular e garantir o aporte de recursos privados

O desafio de adequar a infraestrutura de aeroportos e navegação aérea no Brasil ao ritmo de crescimento da demanda pelas viagens de avião – potencializado pela realização da Copa do Mundo de 2014 e dos Jogos Olímpicos de 2016 – caminha paralelamente à construção de uma nova legislação para regular o setor. Aliás, segundo especialistas, entre eles o ministro da Defesa, Nelson Jobim, garantir recursos para ampliar o sistema depende de segurança jurídica, que, por sua vez, depende do trabalho de senadores e deputados.

Atualmente, a Câmara dos Deputados analisa 31 projetos cujo principal objetivo é atualizar o Código Brasileiro de Aeronáutica (CBA), que está em vigor desde 1986 – antes, portanto, da promulgação da Constituição de 1988 e da liberalização do setor aéreo, cujo principal marco é a lei de criação da Anac (Lei 11.182/2005). Um dos projetos foi elaborado pelo Ministério da Defesa e apresentado ao Congresso em março de 2010. O texto aguarda votação no plenário da Câmara.

Apagão aéreo

A mobilização do Congresso para mudar as regras que regem a aviação civil no Brasil se intensificou após o chamado “apagão aéreo” que ocorreu após o acidente com o voo 1907 da Gol, que se chocou com um avião particular em setembro de 2006, matando as 154 pessoas a bordo.

Depois do acidente, controladores de voo realizaram uma operação-padrão, seguindo à risca as recomendações de segurança, o que ocasionou atrasos na maioria dos voos, lotação dos aeroportos e até a queda do ministro da Defesa, Waldir Pires, expondo falhas nas estruturas do setor. O Senado e a Câmara realizaram comissões parlamentares de inquérito (CPIs) para investigar o episódio e propuseram diversos projetos de lei para melhorar a organização do setor aéreo.

“A crise evidenciou a existência de uma série de deficiências no setor aéreo, que se acumularam ao longo dos anos e continuam presentes. Uma parte dessas deficiências diz respeito ao marco regulatório do setor, que se apresenta defasado e confuso. Um bom modelo deve alinhar os interesses dos agentes com os da sociedade em geral. Quando isso não ocorre, os problemas se acumulam e as oportunidades são perdidas”, afirma o consultor legislativo do Senado, Victor Carvalho Pinto.

Segundo o consultor, as leis sobre o setor – que incluem a Constituição, o CBA, a lei de criação da Anac e a lei complementar sobre as Forças Armadas – adotam terminologias distintas e nem sempre precisas. A legislação aeronáutica, afirma Carvalho Pinto, demanda atualização, para se adequar a conceitos modernos de regulação econômica.

Esses argumentos são compartilhados pelo ministro Jobim. No texto que acompanha o projeto que o governo encaminhou ao Congresso em março deste ano, Jobim afirma que é preciso “garantir a segurança jurídica necessária para estímulo e desenvolvimento da aviação nacional e adequação do setor à realidade mundial”. Mais que isso, o ministro avalia que “o atual modelo de delegação de serviços aéreos encontra-se em descompasso com a realidade ante o rápido crescimento e a elevada complexidade do setor”.

“As atuais normas sobre exploração dos serviços aéreos, contidas no Código Brasileiro de Aeronáutica, mostram-se insuficientes para disciplinar as atividades e relações jurídicas desse segmento. Aquele diploma necessita de atualização de seus conceitos a fim de acompanhar a expressiva mudança no quadro institucional-jurídico, bem como a evolução técnica ocorridas nos últimos anos”, afirma o ministro, ao sugerir a revogação ou modificação de dispositivos do CBA que, segundo ele, "não mais se justificam no atual cenário”.

Estudo elaborado pelo Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) e pela consultoria McKinsey faz diagnóstico semelhante: “A estrutura de governança do setor apresenta pontos passíveis de aprimoramento. Não está claro qual entidade é responsável pelo planejamento de longo prazo e coordenação do setor como um todo, incluindo serviços de transporte aéreo, infraestrutura aeroportuária e controle de tráfego aéreo, algo primordial, tendo em vista a intensa interação entre esses componentes”, avalia o estudo, de janeiro de 2010, que sugere a consolidação das normas em apenas uma lei.

O estudo é específico ao sugerir que as funções de regulação do controle de tráfego aéreo, hoje feitas pelo Departamento de Controle do Espaço Aéreo (Decea) do Ministério da Defesa, passem para a Anac, e a sua execução, para uma empresa pública não ligada ao Ministério da Defesa. Por fim, a análise sugere a migração de todas as atividades relacionadas à aviação civil para um ministério civil, ao qual a Anac ficaria ligada.

“A quase totalidade dos países analisados tem órgão regulador ligado ao Ministério dos Transportes ou da Indústria/De­senvolvimento, para facilitar o planejamento integrado da matriz de transportes”, afirma o estudo.

Recursos privados

A principal preocupação é que a regulação do setor propicie um ambiente favorável à realização dos grandes investimentos necessários, especialmente nos aeroportos. As propostas – como a de abertura do setor ao capital estrangeiro – apontam para o estímulo à concorrência e ao aumento da produtividade, características comuns na iniciativa privada, especialmente na aviação. Em outras palavras, o que está em análise é a privatização de partes da infraestrutura aeroportuária e aeronáutica.

“Não há soluções baseadas exclusivamente em recursos públicos. Para atrair investimentos privados, na quantidade necessária para aproveitar o crescimento registrado e, ainda, o atendimento aos novos nichos e oportunidades de negócios, é urgente a criação de um ambiente de estabilidade institucional e segurança jurídica para esses novos investidores”, afirma estudo do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea) divulgado em maio de 2010.

Nessa mesma linha, o estudo do BNDES sugere que as alternativas passem pela reestruturação organizacional da Infraero e pelo aumento da participação privada na operação e construção de aeroportos, o que pode ser feito por diferentes modelos.

Aeroportos-empresa

Entre as opções possíveis, estão as parcerias entre o setor público e a iniciativa privada, bem como as concessões. Foram esses modelos que transformaram a dinâmica do setor nas regiões que concentram a maior parte do tráfego aéreo no mundo, ou seja, Europa, América do Norte e Ásia. No modelo dominante nesses locais, um aeroporto compete com outro para atrair mais voos, lojas, passageiros e, logicamente, receitas.

“A exemplo do que ocorreu em outros setores de infraestrutura, a gestão do sistema aeroportuário deve ser repassada à iniciativa privada. Diversos benefícios decorreriam dessa providência: mais investimentos, substituição do fisiologismo por uma administração técnica, busca constante de novas oportunidades de negócio e de tecnologias mais eficientes”, afirma Victor Carvalho Pinto.

Já o estudo do BNDES aposta que, a partir dos ganhos de produtividade e da melhor utilização dos ativos, a administração aeroportuária seria autossuficiente, com receitas tanto para custear suas operações como para financiar sua expansão, sem necessidade de recursos públicos.

De acordo com essa análise, os aeroportos nacionais são subutilizados, já que suas receitas comerciais representam apenas 20% do total, contra uma média mundial de 40%, e têm um nível de eficiência operacional menor que os estrangeiros. Para mudar a situação, a sugestão do estudo não é diferente das demais: aumento da participação da iniciativa privada e individualização da coordenação de cada aeroporto.